Czy znów trzeba zmienić granice województw w naszym kraju?

Grzegorz Chmielowski
Dr Łukasz Zaborowski to ekspert Instytutu Sobieskiego w Warszawie w dziedzinie miasto i transport, autor publikacji na temat podziału administracyjnego Polski
Dr Łukasz Zaborowski to ekspert Instytutu Sobieskiego w Warszawie w dziedzinie miasto i transport, autor publikacji na temat podziału administracyjnego Polski archiwum prywatne
Udostępnij:
O tym, że obecny podział administracyjny nie daje szans na rozwój mniejszym miastom i jak można to zmienić mówi dr Łukasz Zaborowski, ekspert Instytutu Sobieskiego w Warszawie.

Wróciliśmy do debaty nad podziałem administracyjnym Polski. Często słychać, że to reakcja na nierównomierny rozwój kraju. Rozwijają się obecne miasta wojewódzkie - zastój panuje w miejszych ośrodkach. SLD już ogłosił, że chce powrotu do 49 województw, czyli do podziału z epoki Gierka. A Pan proponuje 23 województwa - na Dolnym Śląsku wrocławskie i dolnośląskie (z Legnicą - Wałbrzychem). Dlaczego? Skąd podział Dolnego Śląska na dwa województwa, gdy za Gierka były cztery?
Podział terytorialny państwa jest silnym narzędziem polityki przestrzennej. Liczne badania wykazują, że w Polsce status administracyjny jest bardzo istotnym czynnikiem rozwoju miast. Chodzi nie tylko o samo istnienie organów, które podejmują decyzje, dają miejsca pracy, ale także o prestiż, o postrzeganie miasta przez potencjalnych mieszkańców i inwestorów. Okazuje się, że również podmioty prywatne dostosowują swoje struktury do podziału terytorialnego państwa.

Obecne miasta wojewódzkie rozwijają się dużo lepiej niż inne ośrodki. Muszę jednak sprostować zawartą w pytaniu tezę, jakoby miasta niewojewódzkie były mniejsze od wojewódzkich. Obecny podział terytorialny jest w tym względzie nieracjonalny, by nie rzec - niesprawiedliwy. W wyniku pokątnych targów politycznych do początkowo proponowanych 12 ośrodków, które rzeczywiście wyróżniają się w kraju, dodano - uznaniowo - kilka mniejszych. To powoduje słuszne niezadowolenie w miastach pominiętych. Pod względem wielkości własnej i rozmiaru zaplecza Legnica nie ustępuje Zielonej Górze. Częstochowa i Radom nie są gorsze od Kielc. Kalisz i Tarnów skupiają przy sobie regiony większe od województwa lubuskiego. I tak dalej.

Sprawa rozbija się nie tyle o granice województw, co o liczbę miast wojewódzkich. Dlatego moim zdaniem należy dążyć do szerszego zastosowania modelu województwa dwubiegunowego. W każdym województwie posiadającym więcej niż jedno duże miasto powinny być dwa ośrodki wojewódzkie, tak jak w lubuskim. Nie ma przeszkód, by w obecnym dolnośląskim Legnica była siedzibą marszałka i sejmiku, a tym samym - drugim miastem wojewódzkim. Jest to tym bardziej zasadne, że to Legnica, a nie Wrocław, posiada centralne położenie w regionie.

No dobrze, wyznaczamy w regionie dwa duże miasta. I jakich konkretnych korzyści z podjęcia takiej decyzji można się spodziewać?
Uważam, że rozszerzenie modelu dwubiegunowego jest lepszym sposobem na zwiększenie policentryczności kraju niż rozdrabnianie układu województw. Również dlatego, że podział władzy w obrębie województwa między dwa miasta wprowadza pewną równowagę sił, co jest korzystne także dla innych, mniejszych ośrodków. Poza tym, zakładając, że miasto wojewódzkie ma być miejscem tworzenia infrastruktury społecznej wyższego rzędu, nie możemy przesadzić z liczbą takich ośrodków. Powinno być ich więcej niż obecnie, jednak nie wierzę, byśmy byli w stanie stworzyć ich, a potem utrzymać, aż 49. Małe województwa były raczej czymś pośrednim między dużym województwem a powiatem. Ten model przyczynił się do wzmocnienia klasy ośrodków tzw. subregionalnych, których też brakowało, nie wytworzył jednak silnych ośrodków regionalnych, na miarę choćby Opola.

Chcę podkreślić, że mapa 23 województw nie jest moją autorską, stworzoną od podstaw koncepcją podziału terytorialnego. Jest tylko jednym z możliwych wariantów korekty obecnego układu. Wariant ten nazywam policentrycznym - nawiązuje on do kierunku, w którym zmierza debata publiczna. Powstał przy założeniu, by dopuścić istnienie potencjalnych jednostek, które wpisują się wielkościowo w dzisiejszy ustrój terytorialny. Najmniejsze nowe województwa liczyłyby po około miliona mieszkańców, podobnie jak obecne lubuskie. Stąd koncepcja podziału dolnośląskiego na dwie części, mające po około półtora miliona ludności. Cztery jednostki, jak za Gierka, byłyby za małe.

Często przeciwnicy powrotu do mniejszych województw szermują argumentem, że rozmnoży się nam administracja. Tymczasem np. ewentualna redukcja czy też likwidacja powiatów, czy komend powiatowych policji, straży pożarnej, to ogromne oszczędności kadrowe...
Zmniejszenie liczby województw przed kilkunastu laty miało przyczynić się do ograniczenia liczby urzędników. Tymczasem przybyły ich tysiące. Problem zatem leży gdzie indziej. Zgadzam się, że podział terytorialny wymaga korekty na każdym ze szczebli. Oszczędności można szukać także w powiatach i gminach. Jednak zmniejszanie kosztów nie może być celem samym w sobie. Dobre rozwiązania niekoniecznie są najtańsze. A przede wszystkim sprawa rozmieszczenia urzędów i liczby osób w nich zatrudnionych jest zagadnieniem wtórnym w stosunku do tego, jak powinna wyglądać struktura przestrzenna państwa. Nie wolno uzależniać rozstrzygnięć w sprawach zasadniczych od rzeczy drugorzędnych.

Największe straty, jakie ponosimy, biorą się z tego, że duża część kraju znajduje się poza nurtem zjawisk rozwojowych. Marnujemy zasoby ludzkie przez to, że możliwości rozwoju są przyzwoite tylko w kilku uprzywilejowanych metropoliach. Tysiące młodych osób są zmuszane do wyjazdu. A zwróćmy uwagę, że ze Zgorzelca łatwiej jest dojechać do Drezna niż do Wrocławia. Łatwiej do Berlina niż do Warszawy. Studia w Niemczech są nieodpłatne, mieszkania na wschodzie tanie. A podróż z Legnicy do Londynu zajmuje zaledwie parę godzin. Dlatego mamy 2 mln obywateli za granicą. Mieszkając w Mieroszowie, można byłoby studiować bądź pracować w Wałbrzychu, gdybyśmy stworzyli atrakcyjne możliwości. Ale jeśli trzeba wyjechać dalej, to równie dobrze może to być Wrocław, jak Praga albo i Dublin. W tym kontekście dyskusja o liczbie urzędników jawi się wręcz jako temat zastępczy.

W głosach dyskutantów słychać i taki: zostawmy duże województwa, a dawne małe województwa zamieńmy niejako w duże powiaty. Nie wiem, czy to słuszne, ale może warto jednak utrzymać jakąś formę regionów. W końcu ma to uzasadnienie historyczne (Dolny Śląsk, Mazowsze, Śląsk, Wielkopolska..)
Pytanie o optymalny rozmiar województwa jest rzeczywiście kluczem do zagadnienia podziału terytorialnego. Pożądana wielkość zaś zależy od funkcji, jakie województwo ma pełnić. Rozstrzygnięcie tej kwestii leży w zakresie teorii administracji i usług publicznych, a nie geografii, którą ja się zajmuję. Natomiast niezależnie od przyjętego modelu słuszne jest dążenie do wyrównania wielkościowego województw. Jeżeli mają wykonywać te same zadania, to jak uzasadnić różnice w stosunku 1:5, jak obecnie między lubuskim a mazowieckim?

Jeśli idzie o powiaty - rzeczywiście są one oderwane od miejscowych struktur osadniczych. Tu też należałoby zacząć od pytania, czym ma być powiat - okręgiem miasta małego czy średniej wielkości? Ja skłaniałbym się ku temu drugiemu. Powiaty odpowiadałyby tzw. regionom miejskim, które tworzą się wokół miast średniej wielkości i większych. Takich jednostek byłoby w kraju co najmniej kilkadziesiąt - sądzę, że znacznie więcej niż 49.

A jak to jest na tzw. Zachodzie, na który tak się lubimy powoływać? W końcu jest wzór niemiecki - duże landy, i całkiem inny francuski - małe departamanty... Poza tym mówi się: małe jest piękne, ale w jedności siła...
Poszukiwanie wzorców w innych państwach jest jak najbardziej celowe. Przy czym trzeba brać pod uwagę zarówno różnice w strukturach przestrzennych, jak i fakt, że tamtejsze rozwiązania nie są doskonałe. Niemieckie landy są mało porównywalne z polskimi województwami nie tylko ze względu na federalny charakter państwa. Ponadto tam polityka przestrzenna jest mniej uwarunkowana granicami administracyjnymi. Są tam ściśle ustalone trzy szczeble hierarchii ośrodków osadniczych. Najwyższa klasa to Oberzentren - ośrodki wyższego rzędu. W całych Niemczech jest ich około 100. Na przykład Chemnitz ma dokładnie ten sam status, co Drezno i Lipsk, co Berlin i Monachium. Celem planowania przestrzennego jest zapewnienie w Chemnitz takich samych możliwości rozwojowych jak w Berlinie. I idą za tym działania - choćby szczególne wsparcie dla mniejszych ośrodków akademickich. W przeliczeniu na liczbę mieszkańców Chemnitz ma więcej studentów w uczelniach publicznych niż Berlin.

Jakie z tego wnioski dla nas? Dla naszego ładu przestrzennego i administracyjnego?
Polska jest ludnościowo dwukrotnie mniejsza od Niemiec, z czego wynikałaby liczba 50 ośrodków wyższego rzędu. Jednak jesteśmy też biedniejsi, a poza tym zaczynamy z niższego poziomu. Sądzę, że cel około 30 głównych ośrodków jest bardziej realny. W tej liczbie na pewno mieszczą się Legnica i Wałbrzych. Celem polityki przestrzennej powinno być stworzenie tam takich samych warunków rozwoju, jak we Wrocławiu i Warszawie. Jednak trudno uwierzyć, że to będzie możliwe bez zmiany ustroju terytorialnego. Wystarczy sięgnąć do dotychczasowego planu zagospodarowania przestrzennego województwa dolnośląskiego i porównać, jakie funkcje przewidziano dla Wrocławia, a jakie dla innych dużych miast. To jest przepaść. A takie same dysproporcje występują - i są planowane! - w innych województwach rządzonych z największych ośrodków metropolitalnych.

Z kolei idea francuskich departamentów wywodzi się sprzed ponad 200 lat. Ich roz-miary były dostosowane do ówczesnych środków transportu. We Francji istnieją ponadto regiony samorządowe grupujące po kilka departamentów. Warto przypomnieć, że departamenty obowiązywały też w Księstwie Warszawskim i były większe od francuskiego pierwowzoru - zbliżone wielkością do mniejszych obecnych województw.

A czy w Polsce obecny podział terytorialny ma rzeczywiste uzasadnienie historyczne?
Nie. Tradycyjne są tylko nazwy województw, natomiast granice zazwyczaj oderwane od historycznych. Dolnośląskie jest chlubnym wyjątkiem, jeśli idzie o wewnętrzną spójność: w zasadzie wszyscy mieszkańcy mogą się utożsamiać z Dolnym Śląskiem. Ale poza jego granicami - Zielona Góra to też Dolny Śląsk.Z kolei Częstochowa w śląskim i Radom w mazowieckim - to Małopolska. Te przykłady można by mnożyć. I również z tego powodu obecny układ województw jest nie do przyjęcia - zakłamuje bowiem nasze dziedzictwo kulturowe.

Dołącz do nas na Facebooku!

Publikujemy najciekawsze artykuły, wydarzenia i konkursy. Jesteśmy tam gdzie nasi czytelnicy!

Polub nas na Facebooku!

Kontakt z redakcją

Byłeś świadkiem ważnego zdarzenia? Widziałeś coś interesującego? Zrobiłeś ciekawe zdjęcie lub wideo?

Napisz do nas!

Wideo

Komentarze 1

Komentowanie zostało tymczasowo wyłączone.

Podaj powód zgłoszenia

j
jozef
Wszycy co co utworzyć 23 wojewoct to sa chorzy i co uzedasow wiecej nie ma nato zgody i być. Nie może dla mnie 16 jest za dużo w Polsce powino być tylko 9 duzych prezniej rozwijajocych SIĘ regionów czyli. Warszawa. Kraków. Wrocław. Poznań Gdańsk Katowice i Łódź i uwarzam wtedy Polska będzie naprawdę się rozwijać Polska nie jest USA żeby robić 49 lub 23 to jest chory i paniony pomysł nie wolno do tego dopuscic zeby wróciło 49 lub 23 trza robić wszytko zeby utworzyć 9 dużych regionów
Przejdź na stronę główną Gazeta Wrocławska
Dodaj ogłoszenie